L'ampification des processus délibératifs au service de la participation citoyenne
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La Convention citoyenne pour le climat a suscité autant d’enthousiasme que d’effets déceptifs. Cependant, elle a clairement marqué un tournant dans la pratique de la participation citoyenne en révélant l’intérêt des processus délibératifs à partir de mini publics(1). 
Issue d’une crise sociale profonde, elle est apparue comme un dispositif inédit - nombre de participants, type de commanditaire et produit de sortie annoncé, intensité médiatique - et a permis de renouveler les formes de participation du public, en mettant au cœur du débat public français, la question de l’implication directe des citoyens dans la définition de l’action publique, à l’échelle législative et réglementaire. 
Depuis, et malgré les critiques formulées non pas à l’égard du dispositif et de ses résultats mais plutôt de la réponse à ces derniers, des démarches de délibération ont été mises en œuvre un peu partout sur le territoire avec une ampleur inédite : conventions citoyennes au niveau territorial, assemblées citoyennes, jurys citoyens, comités citoyens, … Toutes, sur le même principe d’un panel de participants tirés au sort, sont destinées à produire un rapport en réponse à une question donnée, reprenant ainsi les canons des conférences citoyennes, elles-mêmes issues de l’expérience des conférences de consensus. 

Dans la théorie de l’agir communicationnel développée par Habermas qui s’est concrétisée dès les années 1980 dans des sondages délibératifs ou des conférences de consensus, la délibération renvoie à une méthode de dialogue où des participants constituant un panel illustrant la diversité de la population (le « mini public »), débattent à partir d’une information commune, réfléchissent ensemble et s’influencent mutuellement pour formuler des avis collectifs éclairés. Ces avis peuvent aboutir à un consensus et/ou clarifier des dissensus. 

Ces processus délibératifs sont venus enrichir des méthodes plus classiques de concertation. Les processus ouverts de participation sont des démarches de concertation qui cherchent à réunir un grand nombre de personnes volontaires qui se mobilisent en fonction de leurs intérêts propres pour débattre d’un sujet, dans un cadre moins contraignant (les « maxi-publics »). Néanmoins, force est de constater que le nombre de personnes qui participent à ces dispositifs est souvent moins nombreux qu’espéré.

Toutefois, le recours de plus en plus fréquent aux démarches délibératives de mini public mérite d’être questionné. Ce foisonnement représente un réel enrichissement des méthodes de dialogue public mais questionne les pratiques habituelles. Alors que des dispositifs d’envergure s’apprêtent à être lancés à l’échelle nationale, comment renforcer encore leur pertinence et robustesse ?

Forces et faiblesses des processus délibératifs et des processus ouverts

Depuis sa création en 2004, Res publica contribue à démultiplier la pratique de la démocratie au quotidien. Nous mettons en place une ingénierie qui vise à rendre les débats utiles et efficaces en garantissant une mise en débat des sujets (souvent complexes) claire et facile à comprendre, en déployant des modalités d’animation variées (incluant autant que possible la délibération) et en assurant l’accès aux débats au plus grand nombre : déploiement d’outils de communication et de mobilisation, utilisation de notre plateforme participative Jenparle, accueil d’un grand nombre de participants, sans systèmes d’inscriptions obligatoires ou de jauges maximales…

Nous sommes pour autant conscients que les démarches de concertation ouvertes et à très large audience présentent des limites, parmi lesquelles principalement :

• Une surreprésentation de certaines parties prenantes et donc d’opinions, portées par des groupes très mobilisés pour la concertation, donnant ainsi l’impression d’une position majoritaire alors même que ces groupes peuvent être minoritaires dans la population ;
• Une difficulté à créer une dimension réellement collective du débat permettant de tracer les contours de l’intérêt général et à y intégrer certains participants qui ne sortent pas de la défense d’intérêts individuels, cédant parfois au phénomène NIMBY (Not In My BackYard) ;
• Des conditions (manque de temps, de moyens, d’informations, de portage politique, etc.) qui ne permettent pas toujours d’approfondir des sujets complexes et qui n’aident pas les participants à produire des avis éclairés.

Les démarches délibératives sont proposées pour éviter ces écueils. En animant le dialogue de panels constitués de personnes tirées au sort, elles garantissent la participation de publics d’horizons divers, habituellement peu représentés dans les dispositifs de concertation classiques. Elles favorisent ainsi la prise en compte de l'intérêt collectif. Les temps de formation/information approfondie renforcent la compréhension des sujets et de leurs enjeux et, avec des temps de dialogue assez longs (souvent 4 à 5 fois plus importants que dans les processus ouverts), facilitent la production d'avis éclairés.

La démarche délibérative de mini-publics est-elle toutefois suffisante ? Sa mise en œuvre pose d’autres questions. Quelle est la légitimité des participants tirés au sort à côté de groupes constitués qui s’intéressent au même sujet, comme les associations ? Comment s’assurer que toutes les voix seront prises en compte et non noyées dans un consensus mou ? De quelle manière peut-on garantir la qualité et la neutralité de l’information délivrée aux participants ? Au-delà du portage politique, quelle garantie ont les participants que leurs travaux seront suivis d’effets ou, à tout le moins, qu’une reddition des comptes permettra de s’assurer de la prise au sérieux du dispositif par son commanditaire ?

Nous sommes convaincus que les processus ouverts de participation et les dispositifs délibératifs ne doivent pas s’opposer, mais peuvent au contraire s’enrichir mutuellement à travers des dispositifs hybrides.

Quelles hybridations possibles des dispositifs ?

L’hybridation consiste à combiner les approches délibératives et ouvertes dans un même dispositif de dialogue afin de dépasser les limites inhérentes à chaque approche et d’améliorer in fine le produit de sortie de la démarche et son impact.

Cette combinaison du délibératif et du participatif peut prendre des formes multiples. En fonction des dispositifs, l’hybridation peut ainsi varier en termes de temporalité, de sujets, d'objectifs, de méthode de recrutement des participants ou encore de gouvernance.

En croisant notre expérience avec l’analyse proposée par la CNDP dans sa note sur les assemblées citoyennes et les articulations possibles entre mini public (pensé comme du délibératif) et maxi public (pensé comme du participatif ouvert), nous pouvons distinguer trois grands types d'hybridation :

• L’hybridation concomitante, lorsqu’un dispositif délibératif est mis en place en parallèle d’un dispositif ouvert et concerne les mêmes objets afin que la décision finale bénéficie d’un double éclairage. Alternativement, la délibération permet de traiter une facette précise de l’objet du dispositif participatif. C’est cette approche qui a par exemple été choisie par le Conseil national de l’alimentation (CNA) pour l’élaboration d’un avis sur la sobriété en emballages alimentaires. Trois ateliers exploratoires ouverts au grand public ont été organisés par le CNA sur les enjeux de la sobriété des emballages alimentaires en général. En parallèle, Res publica a accompagné le CNA dans la conception et l’animation d’un panel de 24 citoyens tirés au sort pour travailler sur les modalités et conditions du développement du vrac. Dans son avis final publié en juillet 2021, le CNA prend ainsi en compte les préconisations issues des deux démarches.
• L’hybridation en entonnoir, lorsqu’un dispositif délibératif conclut une phase participative. L’objectif de la délibération est ici de préciser, approfondir et/ou prioriser les résultats du processus participatif. Citons ici l’exemple des ateliers et comités citoyens mis en place par la Délégation ministérielle au Numérique en Santé (DNS). Cinq ateliers participatifs ont d’abord été organisés dans différentes villes de France pour identifier les besoins, pratiques et attentes sur le numérique en santé de citoyens, représentants d'association, élus et professionnels de santé. A l’issue de ces ateliers, un comité de 28 citoyens tirés au sort a été mis en place et animé par Res publica pour délibérer sur les avantages et conditions de réussite de “Mon espace santé”, espace numérique personnel de santé. Travaillant de pair avec des représentants d’associations de patients, ce comité citoyen a rendu son avis en novembre 2021 à la DNS, qui a adopté et mis en œuvre 70 % des recommandations formulées par le Comité citoyen et prépare la mise en œuvre des autres, notamment celles qui demanderont des modifications législatives.
• L’hybridation ressource, lorsqu’une phase délibérative initiale permet d’informer ensuite une phase participative. La délibération vise dans ce cadre à produire un avis qui viendra enrichir et éclairer la participation subséquente du grand public, avant la prise de décision finale. (cf. l’exemple de l’agriparc ci-dessous).

Les formes ainsi que les objectifs de l’hybridation sont donc susceptibles de varier assez largement d’un dispositif à l’autre. Est-ce que cela fonctionne ? En quoi la combinaison des dispositifs ouverts participatif et délibératif permet-elle de dépasser les limites respectives de ces derniers ?

Un exemple récent de dialogue conduit par Res publica montre l’intérêt de l’hybridation. Avec le projet d’agriparc à Montpellier, la collectivité a organisé une démarche de concertation préalable volontaire, au stade du dialogue compétitif, à l’heure où les options sont encore ouvertes.

Dans la mesure où les enjeux du parc dépassent ses franges urbaines directes, la finalité était de concevoir un dispositif participatif élargissant le débat au-delà des seuls enjeux de riveraineté en s’adressant à l’ensemble des habitants de la métropole. La démarche a articulé une phase de participation élargie au stade du diagnostic et une deuxième phase délibérative. Ouverte au grand public, la première étape a consisté en l’organisation d’une journée d’ateliers et de balades sur site, complétée par un recueil en ligne des contributions citoyennes. Avec quelque 300 contributions, cette phase de concertation a permis la réalisation d’un diagnostic partagé des ambitions souhaitées et des attentes pour le futur agriparc.

Un groupe de 32 citoyens métropolitains tirés au sort parmi les volontaires a ensuite été chargé d’affiner ce diagnostic. Après des compléments d’information apportés par des formateurs et un travail avec des représentants d’associations locales et des instances de quartier, le panel a été invité à formuler l’ambition souhaitée pour l’agriparc et délibérer sur des orientations et propositions collectives. Les débats étaient vifs, les sujets de dissensus nombreux, traduisant des visions divergentes à propos du rapport à la nature et à ses usages. Cependant, la démarche délibérative a permis d’éviter les postures d’opposition stériles et d’aboutir à une vision commune ; c’est là son grand intérêt.

Dans cet exemple, l’hybridation a apporté quatre bénéfices :

• L’organisation d’une phase initiale de participation a enrichi la délibération du jury : celui-ci a été incité à aller au-delà des opinions individuelles de ses membres pour renforcer et argumenter, dans son avis, la variété des positionnements et des attentes exprimés dans le diagnostic établi avec le grand public.
• Informée par ce diagnostic, la délibération du panel a donné lieu à un avis très riche, constitué de préconisations qui dépassent l'intérêt des riverains et intègre la vision des habitants des autres quartiers de la métropole.
• L’implication étroite des associations locales et instances de quartier à la démarche délibérative a permis au panel de bénéficier du regard et de l’expertise de ces acteurs mobilisés sur le projet, tout en évitant, par le cadrage et la modération des travaux du panel, de surreprésenter leurs positionnements dans les préconisations émises auprès de la collectivité.
• Portant à la fois la voix du grand public, du panel citoyen et de la société civile mobilisée sur le sujet, l’avis rendu a ainsi un poids non négligeable, dont la Ville et la Métropole pourront difficilement ne pas tenir compte dans la construction à venir du futur agriparc.

L’hybridation des processus participatifs ouverts et délibératifs permet à la fois de multiplier et diversifier les publics mais aussi d’articuler leurs contributions dans un dialogue approfondi, pour produire in fine un avis éclairé et étayé, constitué de jugements collectifs et non d’une succession d’opinions. Elle donne aussi plus de portée aux propositions auprès des décideurs politiques du fait qu’elle apporte plus de visibilité à l’avis citoyen.

Sa réussite tient à plusieurs facteurs : la qualité du cadrage préalable des objectifs et des thématiques abordées, l’intensité et la cohérence de l’articulation entre les temps de participation ouverte et les dispositifs délibératifs, la pertinence du dispositif global de concertation, la mise en place d’une gouvernance élargie, etc. 

Les dispositifs hybrides apportent des moyens complémentaires au service de la démocratie participative. Cependant, ils atteignent un niveau de sophistication qui nécessite de former les commanditaires qui sont très attirés par ces processus délibératifs mais encore novices dans la pratique de la participation citoyenne sous cette forme. Le professionnalisme est un gage de réussite qui permettra de mettre en œuvre des dispositifs performants et reconnus comme tels par l’ensemble des parties prenantes. C’est ce que l’on constate déjà dans les quelques exemples cités ici.